L'autorité perdue. Pour une théorie des fonctions de l'Exécutif

Jamais mot n’aura si mal désigné une chose : si le terme « législateur » suggère l’image d’une assemblée lancée dans des délibérations houleuses, si le mot « juge » fait également naître tout un imaginaire d’où se détache l’homme qui rend une sentence, l’expression « pouvoir exécutif » peine à caractériser ces présidents, Premiers ministres et autres chanceliers que l’opinion commune rattache davantage à l’image de chefs qu’à celle de simples exécutants. C’est à la compréhension et à la résolution de ce paradoxe qu’est consacré cet ouvrage, qui entend éprouver le mythe de la séparation des pouvoirs en le confrontant aux multiples activités exercées de nos jours par nos « exécutifs ». Une telle représentation plonge ses racines dans l’analyse des fonctions juridiques de l’État, telle qu’elle a été développée à partir du XVIIe siècle, mais qui est restée peu exploitée. Il en est résulté une vulgate philosophico-juridique établissant trois fonctions – législative, juridictionnelle, administrative – qui ne cadrent guère avec la diversité des activités de l’État. La fonction « administrative » ou « exécutive », singulièrement, a été conçue d’un point de vue organique comme une catégorie résiduelle embrassant l’ensemble des actes juridiques et matériels de cet organe que l’on ne saurait nommer « exécutif » qu’avec la prudence des guillemets.

Pour dépasser ce paradoxe, cet ouvrage se propose d’offrir une méthode réaliste permettant de construire une typologie complète des fonctions, distinguant les nombreuses manières d’édicter un acte juridique ou de commettre un acte matériel, afin d’identifier, par ce qu’il fait, ce qu’est un exécutif. Or, l’application de cette méthode conduit à une aporie, car l’exécutif exerce ou participe peu ou prou à l’intégralité des activités de l’État, si bien que la fonction ne semble pas un outil pertinent pour saisir son essence : s’il fait tout, c’est qu’il est d’abord le pouvoir « exécutoire » de l’État, une puissance toujours sur pied, une force toujours en action, qui sert d’instrument au procès d’individuation et de concrétisation des règles générales aux cas particuliers. Mais la force ne saurait expliquer, à elle seule, sa participation à l’ensemble des fonctions étatiques. S’il est censé tout faire, c’est que l’exécutif est encore regardé comme une puissance décisionnelle montrant le chemin, fixant des caps, orientant les comportements. Réputé suggérer la fin la meilleure et les moyens les plus adaptés pour y parvenir, plébiscité par les citoyens à l’occasion des élections, l’exécutif n’est donc pas seulement un pouvoir, il est aussi, au sens où l’entendaient les Romains, une autorité. Par-delà l’Ancien Régime, l’exécutif est cette survivance finaliste de l’autorité politique dans un monde fonctionnel où la possibilité même de l’auctoritas est désormais compromise.